施卫良：新时代北京规划的实践探索
导读
10月19日，2019中国城市规划年会在重庆市国际博览中心开幕。本文为学会副理事长，北京市城市规划设计研究院院长、教授级高工施卫良在全体大会上题为“新时代北京规划的实践探索”的主题报告。文章已经报告人审阅。
本文字数：6750字
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施卫良
学会副理事长，北京市城市规划设计研究院院长、教授级高工
施卫良院长围绕建立国土空间规划体系的一系列规划工作，结合具体案例来介绍整个北京规划发展的时代背景，即城市发展与空间治理进入新时代，以及构建国土空间规划体系，并分享了具体案例。
一
城市发展和空间治理进入新时代
1.1历史视角与时代使命
无论是建国之初确立北京为新中国的首都，奠定首都的空间格局，还是到新一版总规提出的京津冀协同发展，北京的规划一直根据整个国家战略的要求展开。在这一过程中，城市规划对城市发展起着战略引领作用，也回应了整个社会发展大时代背景。这里面有重大事件的影响，同时也有不同条件下发展理念转型带来的规划提升以及城市空间格局的拓展。
历版首都规划经历了由“生产性城市、人口和功能集聚发展”到“弱化经济职能，以资源环境为约束”来谋求高质量发展的过程。计划经济时代，我们提出要建设经济中心、建设强大的工业基地，1982版规划进一步强化首都职能、中央对北京事权的领导，新一版总规又再次强调北京规划属中央事权。这一过程不断深化了对首都的认识，并不断深化国家战略角度对首都功能定位的认识。从空间发展来看，北京从最初“依托旧城向四郊发展”转变为新一版规划中提出的区域协同发展，特别是要建设城市副中心，紧跟区域发展要求。十八大以来，结合新时代发展要求，北京规划按照习总书记视察北京时的指示，在转型发展时期起到对全国的示范引领作用。
从整个规划发展历程来看，我们有一个永恒的主题：建设一个什么样的首都，怎样建设首都？北京要履行好“四个服务”基本职责，包括为中央党、政、军领导机关的工作服务，为国家的国际交往服务，为科技和教育发展服务，为改善人民群众生活服务；要落实“四个中心”的战略定位。北京要把握“四个关系”：“都”与“城”、“舍”与“得”、疏解与提升、“一核”与“两翼”，特别是要处理好“都”与“城”的关系，以“都”的功能谋划“城”的发展，同时通过“城”的更高水平发展保障“都”的功能。
1.2新时代下的发展转型
从新时代下的发展转型来看，北京经历了从工业文明向生态文明时代转变，具体体现在自我约束下高质量发展和高品质生活。与国内外特大型城市一样，首都在快速发展中也面临着严峻的人口资源环境压力。转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力，实现自我约束下的高质量发展和高品质生活，成为新时代首都建设和发展的重要战略性任务。国土空间规划通过国土空间资源的配置、管控，在国土空间开发保护中发挥战略引领和刚性管控作用，推动、促进、保障甚至在一定程度上“倒逼”发展方式的转变。总规除了体现城市战略定位以外，更多的突出绿色发展和以人为本这两个方向。
绿色发展体现在定格局、定底线、调结构和促减量这些方面。
首先，定格局。因为北京市山区面积比较多，平原面积比较少，整个城市的大气环流和通风廊道决定了北京的空气质量受到整个地形地理环境的影响。从这个角度，为保障北京合理的空间格局，提出“分散集团式”布局， 通过“三环、九楔”隔离形成“中心地区+边缘集团+新城（副中心）+跨界城市组团”的城镇布局。其中，“三环”指的是三级公园环：一道绿隔城市公园环、二道绿隔郊野公园环、环首都森林湿地公园环；“九楔”指的是九条放射状楔形绿色廊道：隔离边缘集团之间、新城之间的空间，防止连片。
其次，划底线。以资源环境承载能力为硬约束，划定生态控制线和城市开发边界，将市域空间划分为集中建设区、限制建设区和生态控制区，实现两线三区的全域空间管制，遏制城市摊大饼式发展。
第三，调结构，主要指调空间结构、用地结构和经济结构。
就空间结构的调整而言，确定了“一核一主一副，两轴多点一区”的结构。其中，“一核”是以老城为主的东、西城范围；“一主”是城六区；“一副”是城市副中心；“多点”是平原新城所在的区域；“一区”就是山区的部分，即生态涵养区。通过这种空间结构进一步强化首都的核心功能，突出非首都功能的疏解与承接关系，同时强调生产保护和区域的协调发展。
就用地结构的调整而言，压缩生产空间规模，适度提高居住及其配套用地比重，大幅度提高生态规模与质量。
就经济结构调整而言，构建高精尖经济结构，高水平建设三城一区，依托10个功能区优化提升生产性服务业。
第四，促减量。这版总规明确提出减量规划发展目标，力求探索人口经济密集地区优化开发模式。城乡建设用地规模由现状2921平方公里减到2020年的2860平方公里、2035年的2760平方公里。平原地区开发强度由现状46%下降到2020年45%以内，2035年降到44%（2018年平原区开发强度比上年下降0.4%）。减量发展的同时实现更高质量发展，进一步提高社会劳动生产率和地区产出效率，实现集约发展。
以人为本体现在改善环境、保障民生和重塑空间。
首先，从环境改善的角度，进一步建设了两道一网，完善中心城区通风廊道系统，2035年形成5条宽度500米以上的一级通风廊道，多条宽度80米以上的二级通风廊道，划入通风廊道的区域严格控制建设规模。绿道系统现状311公里，2020年建成400公里。构建水城共生的蓝网系统，水系长度现状180公里，2020年增加到约300公里。
其次，保障民生包括住房保障、绿色出行还有公共服务均衡配置几方面。其中住房保障问题有4个70%的概念：未来五年新供应住房150万套，产权类约占70%；产权类住房中商品住房约占70%；商品住房中共有产权自住房、中小套型普通商品住房约占70%；共有产权自住房中70%面向本市户籍人口，30%面向非京籍人口。其目的在于实现住房体系对所有居住人群的全覆盖。
第三，重塑空间是指重塑城市公共空间，提升城市魅力与活力，包括社区的营造，通过这些方面进一步塑造城市的公共空间，提升城市的魅力和活力。
1.3新时代下的治理转型
治理方式从“九龙治水”到“多规合一”，促进治理体系和治理能力现代化。北京总规中明确提出要实现北京作为超大城市治理体系和治理能力现代化要求。在总规编制过程中实现了规划和国土两个管理部门的整合，按照国家对自然资源管理的调整，新成立了规划和自然资源委员会，进行了包括机构调整、多规合一、全域管控在内的整个规划治理体系的改革。按照国家的要求，构建了北京国土空间规划体系的“四梁八柱”，即编制体系、实施体系、监督体系和保障体系，力图从国家治理体系制度化、法治化、规范化、程序化的角度改变以前碎片化、短期行为的矛盾。同时，我们也建立了三级三类北京市国土空间体系：作为市级的国土空间规划的北京市城市总体规划；作为市县级国土空间规划的各个区的分区规划；再往下是在集中建设区内编制控制性详细规划，在集中建设区外编制乡镇域村庄规划。同时，在特定地区和特定领域编制的专项规划与各个层级的规划将衔接。
二
北京规划的时代创新
2.1编制体系：刚性传导，全域管控
我们提出要建立健全分级分类的编制体系，强调刚性传导、全域管控的编制理念，一方面逐层逐级传导和落实总规各项目标、指标和任务，细化各项规划内容要求，确保总体规划的宏观目标和刚性管控要求得到纵向有效传递。另一方面，通过将规划管控范围扩展到建设空间与非建设空间统筹并重，逐步实现空间治理的全覆盖，实行分区、分级、分类管控。。
就编制体系的创新而言，以北京分区规划为例，分区规划是区级层面的总体规划，与国家层面的体系构建要求相衔接，在北京空间规划体系中承上启下。
北京分区规划有六个特点：
第一，明确圈层主导功能和发展方向。按照总体规划确定的各区功能定位和各圈层差异化发展要求，引导各区准确把握各圈层梯度式疏解、承接和提升的逻辑关系，明确各自发展的侧重点。中心城区（不含核心区）重点加强“四个中心”功能建设，大力疏解非首都功能，建设高质量发展标杆。多点地区提高综合承载能力，承接适宜功能和产业转移，着力打造首都发展新的增长极。生态涵养区首要保障首都生态安全，守护绿水青山就是金山银山，坚持绿色发展理念。
第二，框定各区的规模总量，优化资源要素配置。按照减量的原则，进一步分解总体规划确定的人口、建设用地、建筑规模等指标，统筹三生空间的关系，落实总规关于全市职住用地比1:2的要求。
第三，划定覆盖全域11类的国土空间用途分区。非建设空间围绕厘清权责边界，协调不同类型用地管理空间矛盾和不同部门规划布局冲突。按照全域管控山、水、林、田、湖、草的要求，进行相应的管控，形成一张底图，一套蓝图，解决原来不同管理空间的矛盾和部门之间的冲突。建设空间重点区分管控边界，划定了城镇建设用地、乡村建设用地、特殊用地，交通水利建设用地，并创新增加了战略留白用地。通过预留市级层面城乡建设用地机动指标、区级层面建设用地战略留白和建筑规模弹性预留，为未来重大功能项目和重大事件落地、重大基础设施建设预留空间。
第四，开展整体城市设计，明确基准建设高度和建设强度。分圈层提出城、镇、村建设强度和高度管控要求，构建圈层递减、起伏有序的整体空间形态，使整个北京按照分区建设强度的控制，跟空间形态管控要求相一致。
第五，强化规划实施的成本意识。利用规划、土地、地理国情普查、土地变更调查、市场评估土地区位价格、政府投资设施估算单价等数据套核，第一次开展了规划实施全域全口径经济测算和各区规划实施能力测算。基于测算结果管控拆占比、拆建比等实施指标，避免大拆大建的实施模式，积极引导各区妥善处理好规划新增和存量释放的关系，鼓励多用存量、少用增量，先用存量、后用增量。
第六，形成一张规划蓝图，一套管控机制。各分区规划统筹拼合后形成全域空间一个数据库、一张规划图。制定一套规划实施运行规则，包括国土空间用途分区管控规则、规划单元划定与管控要求、战略留白用地划定和管控办法等。
2.2实施体系：统筹实施，面向治理
特别强调从空间维度的管控延伸到时间维度的实施引导，构建“总体规划-近期建设规划和年度实施计划-规划实施单元-项目规划综合实施方案”的规划实施管理机制。编制实施计划：滚动编制近期建设规划和年度空间实施计划，加强目标方向的调控引导。疏解整治促提升：修订完善禁限建目录、城市副中心承接市级行政事业单位搬迁、疏解政策体系建立。推动城市更新：城市更新规划技术创新应用，涵盖土地、金融财税、规划等领域法规规范与政策体系。实施单元规划综合实施方案：从“项目统筹”到“区域统筹”，从“空间统筹”到“政策统筹”。
以北京市朝阳区王四营乡规划实施单元工作为例，介绍规划实施统筹的做法。王四营乡发展面临的困境：村庄长期待拆，产业长期待建，基础设施和公共服务缺口日增。1:2.5的资金平衡账，在新总规减量背景下难以为继，“小马拉大车”式治理捉襟见肘。我们按照王四营规划单元提出了统筹城乡用地资源，搭建增减挂钩的平台；统筹投资收益的分配，搭建成本核算平台；统筹开发建设时序，搭建项目计划平台；统筹各类实施政策，搭建政策集成平台。实际上王四营乡是以整个乡为单元，有的项目是把几个乡或者几个镇作为一个实施单元统筹考虑，进行实施工作安排。
该案例有以下四个特点：
第一，按照项目来分摊建拆成本，实施成本先供先摊，实施单元内与单元间用地资源与任务统筹管理。分项分批释放指标，变一次性审批为过程管理。滚动实施，校核资金平衡账，在减量的同时增绿留白。拆迁完成的“白地”作为“全区战略储备地”，作为不同资源禀赋的单元之间、民生项目与经营性项目之间统筹调配的基础。
第二，土储内外分步走的资金平衡方案。实施路径上，土储圈内通过先供先摊降低成本，土储圈外全乡或全区统筹。土储圈内土储解决，通过上市平衡资金并实施绿地。土储圈外由乡里解决，通过乡属产业用地自持平衡资金，以租赁回笼资金覆盖拆除还绿成本。
第三，注重加快实施节奏、提升空间品质。在拆迁方案协商一致的基础上，调整了安置房位置（原为宅基地），优先启动农民回迁安置房及相关配套建设，加快转居节奏，有效加速了拆迁进度，降低成本。通过新“四合”理念优品质，用地整合、功能组合、空间围合、高低结合，将集体产业与居住、公共服务设施结合。将原规划临高速的配套设施地块留白增绿。
第四，要素统筹、面向治理的实施工作方法。算好四本账：历史账、规划账、时间账、实施账。管控四要素：控制成本、控制人口、控制时间节点、控制政策衔接。
王四营乡的方案实施成效：解决了王四营乡绿隔历史遗留问题，实现一道绿化隔离地区建设目标。拆迁建设全部完成，农民身份全部转变，规划绿地全部实现。
2.3监督体系：过程监测，预警调控略
北京提出“预警监测—体检评估—督察问责”的规划实施监督体系，从建立预警监测机制、完善体检评估制度、健全监督问责机制三个层面落实各项规划监督任务，保障规划的严肃性和权威性。
以2018年以来北京持续开展的城市年度体检为例，这是落实党中央、国务院对北京总规批复，对首都发展状态和规划实施情况进行的综合评价。这项工作上接规划编制、任务分解，下连督查问责、评估结果反馈各个环节，是北京规划监督体系的重要组成部分。年度体检关注核心问题、关键变量、行动计划，体现从“结果评估”到“过程体检”、从“技术文件”到“治理手段”的变化，更好地发挥规划对城市发展的战略引领和刚性管控作用。
北京城市体检有以下五大特点：
第一，监测过程有章可循。从制度上明确城市体检规程，形成《北京城市体检评估办法》《北京城市体检评估工作方案》等规范性文件，使监测过程有章可循。
第二，监测组织公开公正。建立了部市共同指导，第三方体检、部门自检与各区自检结合，专家和公众共同参与的监测组织机制。形成了体检结果上报、反馈和向社会公开的结果输出机制。
第三，监测数据多元集成。在市统计局设立各区各部门统一报送数据的体检信息采集平台，再结合规划实施管理数据、地理国情普查数据和城市运行大数据，实现多源数据的实时更新和动态监测。
第四，监测重点与时俱进。年度体检突出重点，聚焦总规实施的阶段性问题和核心变量，持续跟踪年度变化情况并分析变化趋势，更为关注人民群众切身感受和城市基层治理面临的新挑战。
第五，监测方法科学有效。采用多层次多维度、全要素多主体、重思辨可验证的监测评价方法，更关注发展的协调性和匹配性、更善于挖掘问题成因、更强调对标世界城市、更突出人本观念。
2.4保障体系：建章立制，平台共治
北京提出“法律政策——管理制度——技术标准——信息平台”四位一体的的规划保障体系，从完善法律政策、管理制度和技术标准，搭建国土空间基础信息平台等层面全面支撑和保障规划的编制、实施及监督。近年来修订了《北京市城乡规划条例》，印发了两线三区管理办法，编制了战略留白和严控建筑规模的指导意见，完善了城市更新、综合实施方案、责任规划师等制度，形成了两图合一、用地分类、分区规划编制、城市设计等方面的技术指南。
以2019年4月28日开始施行的《北京市城乡规划条例》为例，为了落实中央对北京发展的指示精神、统筹落实新版总体规划、深化“放管服”改革和优化营商环境改革、加大违法建设执法力度、推进政府治理体系和治理能力现代化。在原《条例》基础上，新《条例》新增32条、删除13条、修改53条，为北京城市规划、建设和管理的顺利进行提供了法律保障和支持，更好推动实际工作的开展。
新的城乡规划条例体现了以下五个特点：
第一，为新总规的实施提供制度性保障。明确本市城乡规划建设要以城市战略定位为依据，坚持以人民为中心，指出下一步城市发展的核心问题，并对规划制定、实施、修改、督察各方面工作提出要求。
第二，为减量发展和存量更新提供工作指引。聚焦北京减量提质发展要求，提出建立城乡建设用地减量、增减挂钩、综合平衡以及区级统筹、街道主体、部门协作、专业支持、社会广泛参与的街区更新实施机制。
第三，进一步优化营商环境，促进审批改革。落实国家层面“放管服”的要求，提出构建全流程覆盖、全周期服务、全要素公开、全方位监管的工程建设项目审批和管理体系，实现审批和管理体系科学化、便捷化、标准化。
第四，为疏整促和违法建设查处提供法治保障。针对违法建设查处不力现状，在规划实施的监督检查环节加强对执法行为的规范，提出查处职责下沉街乡，丰富执法手段、提高当事人违法成本、建立执法联动机制。
第五，为城市精治共治搭建制度平台。在总结部分地区试点工作的基础上，提出建立责任规划师的制度要求，以进一步完善专家咨询和公众参与长效机制，提高规划设计水平，推动规划落地实施。
三
结论
总之，北京的规划始终是在党中央国务院直接关怀和指导下，在习近平总书记的亲自谋划下来开展的，特别是今年习近平总书记对总规工作有几次新的重要讲话。8月27日习近平总书记在听取北京市规划和自然资源领域问题整改情况汇报时的讲话中提到：“规划是龙头，在城市建设中发挥着重要的引领作用，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳，规划上不作为，也是最大的失职；北京的城市总体规划实质上是首都城市规划，不仅关系到北京的城市发展，更关系到党和国家工作大局”。
END
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